美国社会保障制度的挑战与出路（上）

费尔德斯坦讲税收政策时，用很大一部分时间计算一个税率的增加对福利损失（dead weight loss) 的影响。当政府提高某一个税率10％，政府的税收并不会增加10％，因为人们会改变行为方式。如果政府对所有年收入25万美元以上的人征收100％的税，那么就不会有人愿意在一年内挣25万美元以上。“上有政策，下有对策。”人们都是根据游戏规则，决定自己的行为。

当设计政策方案、预计政策效果时，政府的智囊们应该把人们的行为变化也考虑进去。这种把人们因政策改变而改变行为的效果考虑进去，再预计政策效果的分析叫作“动态分析”或“动态预测”（dynamic analysis or dynamic estmates with behavioral response）。当用动态分析预测增加税率的效果时，考虑到福利损失，增加税收的成本是相当大的。这种动态分析的问题是模型经常过于复杂。人们更常用的方法是假设人们的行为没有因政策的改变而改变，即“静态分析”或“静态预测”（static analysis or static estimates），虽然人们知道这种方法非常不准确。

退休金与医疗

美国社会保障体系的全称是“社会保障与福利”（social security and welfare）。具体包括四个项目：老年、遗属和残疾保险（Old-Age, Survivors, and Disability Insurance, 或OASDI）；医疗保险（Medicare）；补充保障收入(Supplemental Security Income)；和贫困家庭暂时援助(Temporary Assistance to Needy Families)。

人们平常所说的“美国退休金体系（Social Security）将要倒闭了”指的是OASDI中的老年或遗属这一部分的收入和开支，不包括残疾保险基金（Disability Insurance Trust Fund）。

美国社会退休金体系是费尔德斯坦多年来一直跟踪研究的一个领域。

美国在2007年社会退休金支出是5945亿美元，老年人社会医疗费用（Medicare, 65岁以上的人就可以享有这个待遇）是4316亿美元。这两项加起来的费用是当年GDP的7.5％，而且增长很快，相比之下，美国的国防费用是GDP的4％。

社会退休金和老年人社会医疗是美国政府根据国会制定的法律条文计算出来的刚性支出：所有人只要符合法律规定的条件就可以领到这些政府津贴。这是政府不可控制的花销（non-discretionary expenditure），所以也叫automatic programs 或 entitlement programs。

这些基金的来源是工资税（payroll taxes），这与个人所得税（income tax）是分开的。这些税不是从政府总税收中分出来的，而是“专款（转税）专用”（ear－marked tax）。每年工资税的数额庞大。2008财政年，工资税占GDP的6.3%；相比之下，美国联邦政府个人所得税是GDP的8.1%，企业所得税是GDP的2.1%。

工资税是从工作人群中收上来的税，用于发给老年人退休金。目前，收入仍然大于支出，2007年多出1793亿美元。每年多出的钱积累在“Social Security Trust Fund”（社会保障信托基金）。到2007年底，这个基金的总资产是20236亿美元。但实际上这个基金并不存在，它只是一个会计上的说法（accounting device），不是一个真正的买卖股票和债券的投资基金。这些钱与政府的其他税收一起形成政府的总预算（unified budget）。

退休金的四种形式

退休金有四种可能的设计形式：一是以投资为基础（investment based），真正地买卖股票和债券；二是采用现收现付制(pay as you go)，即在年轻人身上收来钱，花在老年人身上；三是“固定受益”类型（defined benefit），即退休者可以领到固定的退休金；四是“固定供款”类型（defined contribution），即每期存入固定金额到退休金账户。

四种形式混合，就有了以投资为基础的固定受益类，以投资为基础的固定供款类，现收现付制的固定受益类，和现收现付制的固定供款类。

以前的退休金大多是“固定受益”类，管理投资的风险由企业承担，无论投资效果如何，职工的退休金是固定的。现在的退休金大多是“固定供款”类，职工每年每月向退休金的存入是固定的，而退休以后的收入是不确定的，风险由职工个人承担。

固定受益类的退休金的计算方法，是在一个公司最后一年工资的2％乘以在这个公司的工龄。如果一个人总换工作，就会处于不利的位置，因此，固定受益类的退休金不适合流动性越来越强的劳动力市场。

固定受益类与固定供款类还有一个主要区别：固定受益类的退休金中，个人的存入与退休后的收益之间的关系非常不透明，没有明确的关系。而固定供款类的退休金则有明确的存入和收益关系，因此更加鼓励人们储蓄。

固定受益的退休金机制使公司倾向于现在少付工资，多承诺以后的退休待遇。越是经济实力差的公司，就越是这样。如果公司破产了，它承诺的退休金怎么办呢？所以，美国还有一个国家主办的退休金保险公司（Pension Benefits Guarantee Corporation）。每个公司都要向这个保险公司上税，这个公司随即担保员工的退休金。

社会保障基金（Social Security Trust Fund）属于现收现付、固定受益类型的基金。每年的剩余没有用于投资，而是和政府的其他税收合并到一起了。即使如此，社会保障基金仍然能有年均3％的真实增长（real return）。这是什么原因呢？这是因为美国的人口长期平均年增长率是1％，真实工资的平均年增长率大约是2％，所以即使工资税的税率不变，社会保障基金也会平均每年增长3％。

OASDI的税率一直在升高，从1980年的8％到1990年以后的12.4％。再加上医疗保险（hospital insurance，这是Medicare的第一部分）的税率2.9%，工资税的总共税率是15.3%。

为什么有社保基金？

为什么罗斯福总统在1935年开始实行社会保障基金呢？上世纪30年代政府在经济生活中的作用还很小，只有在企业有负的外部效应（negative externality）或其他市场不完美的情况下，政府才会介入进来。

当时，没有每年真实回报率是3％的长期投资产品。1997年以后，人们可以通过买“保护通胀”的长期国债（即保护投资者除通胀以外的实际收益, Treasury inflation-protected securities, 或TIPS）来达到这个目的。但上世纪30年代没有这种投资渠道。

费尔德斯坦认为，罗斯福总统推出社会保障体系，更有说服力的解释，是大多数人是短视的，他们过一天算一天，不为长期着想，不想退休以后的收入从哪里来；而我们这个社会又是和蔼的有人情味的社会（a kind humane society），所以政府决定保障每个人都是老有所养的：每一个人只要到了65岁，无论收入高低，都会有一份养老金。费尔德斯坦认为这样做的结果是允许人们更加短视，甚至那些原本有责任心，为长期打算的人也会因为有社会保障基金而不精打细算为将来着想。

经济影响

社会保障基金（Social Security）是针对老年、遗属、和残疾人的保险（old age, survivor and disability insurance）。

2008年，社会保障基金对所有10.2万美元以下的工资收入征收12.4%的工资税：其中包括1.8%的残疾人保险。雇主和雇员平均分摊12.4%的税，各付6.2%。

2007年，美国人的收入中位数（median income）是40307美元。退休以后可以从社保基金收到16846美元，即他的基本保险金（primary insurance amount 或PIA）是退休前工资的42％。高收入90737美元的人可以收到26220美元，即退休前收入的29％。低收入18138美元的人可以收到10224美元，即退休前收入的56％。

每人每月交纳的社会保障金是根据平均月收入（Average Indexed Monthly Earnings或AIME）的公式算出来的。每人至少工作40个季度，也就是总共工作10年，才有资格领取退休金。

表面上看，社保基金有很强的再分配性质（redistribution），也就是高收入的人在弥补低收入人退休后的生活。其实并非如此。高收入的人一般都受过高等教育，参加工作晚，上缴工资税的时间晚，缴税的年数比低收入的人少。而且，高收入人的平均寿命比低收入人的平均寿命要长，65岁以后享受社保基金福利待遇的年数要长。

高收入者的配偶，一般来说是妻子（也可以是丈夫），工作多年65岁退休以后，可以选择她自己的primary insurance amount（PIA，基础保险金额），也可以选择领取她丈夫的PIA的50％，但不能两者兼有，因为社保的意义在于，保障每个人退休后的最低生活水准，而不是使你富有。

一般来说，高收入家庭里丈夫的年收入是妻子年收入的很多倍，丈夫PIA的50％也比妻子自己挣的PIA要多，所以她会选择丈夫PIA的50％。这个待遇和她本人从不参加工作的待遇是一样的。所以，高收入家庭的妻子如果从领取社保基金的角度说，她会选择不工作。低收入家庭一般都是双职工家庭。

女性的平均寿命比男性的平均寿命要高。如果她活得比她丈夫长，她可以领取她丈夫100％的PIA。如果丈夫比妻子活得长，他可以从妻子的PIA和他自己的PIA当中选择最高的。

如果有人选择62岁退休，提前3年，那么他领取的PIA，就比他如果在65岁退休领取全额退休金少。如果有人选择在65岁到72岁之间退休，那么他的PIA每年仍然增长。如果有人72岁还没有退休，他的PIA不再增长。社保基金不鼓励人们在72岁后继续工作。

社会保障基金对劳动力的供给有什么影响呢？一般来说，它对年富力强的人没有什么影响。但是对于劳动力市场的边界人群，体制如何的设计会很有影响力，比如，那些已婚妇女、濒临退休年龄的人、那些进入青春期但还没有成熟的人，他们可以工作，也可以不工作。

费尔德斯坦认为，社保基金很“奇怪”，因为它不鼓励已婚妇女工作，除非丈夫的收入很低，妻子不得不工作。而且，社保基金的存在减少了储蓄的必要性，取代了一部分储蓄。

为什么储蓄对整体经济来说很重要呢？在费尔德斯坦的思维框架下，只有年轻人的储蓄（savings）大于老年人的支出（dissavings），富余的部分用于有效的投资，一个经济体才能增长，否则经济就不能增长。

另外一位哈佛大学经济系教授理查德·库珀（Richard N. Cooper）曾经撰文，从根本上反对这种思维框架。首先这种思维框架是建立在封闭经济体系上的（closed economy），不适合今天的开放经济体系。

在开放经济体系里，一个国家如果储蓄小于支出，还可以从国际资本市场“借贷”。描述同一个现象的另一种说法（two sides of the same coin）是外国投资者看好这个国家，愿意在这个国家投资，使得这个国家的投资不受低储蓄的影响，经济继续增长。

其次，库珀教授认为，21世纪里经济增长的原动力与17世纪和18世纪有根本的不同。现代化经济增长的原动力与其说是储蓄以及看得见，摸得着的投资，不如说是人们的聪明才智和一个激励人们发明创造，改进生产过程，提高生产效率的机制。如果他的世界观更确切的话，那么最重要的事不是提高储蓄，而是维护好这个机制和那些外国投资者看好这个国家的理由，包括产权明晰、法律健全、市场开放透明、公平竞争等等。

目前，由借贷过剩，金融衍生品复杂混乱导致的美国经济危机，是否说明库珀教授的见解不再成立了呢？（未完待续）